Le cadastre libanais, un héritage ottoman façonné par la France

Au Liban, rares sont les institutions à avoir traversé sans interruption les crises, les guerres, voire l’effondrement de l’État. Le cadastre en fait partie: depuis sa création par les autorités mandataires, en mars 1926, l’enregistrement des droits fonciers n’a jamais cessé. «Pas une seule fois», se félicite Joyce Akl, directrice générale des affaires foncières au ministère des Finances. Ni la guerre civile (1975-1990), ni les conflits récurrents avec Israël — ni même ses vingt années d’occupation du Sud-Liban — n’ont remis en cause sa continuité. «Chaque parcelle cadastrée possède une référence géodésique inscrite dans le registre, facilement récupérable grâce aux archives, aux photographies aériennes, aux images satellites ainsi qu’aux relevés conservés par nos services», fait valoir Sarkis Fadous, président de l’Ordre des topographes du Liban, qui compte environ 2.000 membres.

Cette remarquable continuité est héritée du système instauré sous le mandat français. En 1920, lorsque celui-ci débute, les autorités françaises reprennent d’abord le système ottoman, soit le registre de la Defterhane impériale et les titres appelés tabo. Leur logique diffère cependant du modèle occidental. «Les tabos sont souvent confondus avec des titres de propriété alors que ces documents correspondent essentiellement à des preuves des droits d’usage», explique l’urbaniste et chercheuse Petra Samaha. Dans la plupart des cas, la propriété éminente appartient au sultan (lire ci-dessous), qui délègue à des particuliers les droits d’exploitation. Ce système vise alors avant tout à organiser la perception de l’impôt.

AMBITION DÉMESURÉE

Les autorités mandataires disent vouloir inscrire la réforme cadastrale dans la construction d’un État «moderne» et corriger les déséquilibres fonciers hérités de l’Empire ottoman. Le projet est dirigé par l’ingénieur topographe et officier français Camille Duraffourd, premier directeur de la Régie du cadastre des États du Levant, fonction qu’il occupera jusqu’à sa mort, en 1941. Sous son impulsion, les opérations de triangulation et de levés sont mises en œuvre avant que le nouveau système cadastral et le livre foncier ne soient officiellement institués en 1926. «La première borne géodésique est implantée à Tadmor, l’actuelle Palmyre, en Syrie», rappelle Yaacoub Saadé, de l’Ordre des topographes.
Cette vaste opération de recensement intervient alors qu’une partie importante de la population libanaise est émigrée du fait des crises et des guerres, que de nombreuses terres sont occupées par des exploitants dépourvus de titres formels et que les femmes ne peuvent accéder seules au registre foncier. Les ambitions affichées par les autorités mandataires se heurtent de fait rapidement à ces réalités sociales, ainsi qu’à leur manque de moyens financiers et, plus fondamentalement, de volonté politique. «Beaucoup d’éléments de l’administration ottomane seront finalement conservés», rappelle Petra Samaha. En pratique, les autorités mandataires entérinent les rapports de force préexistants, confirmant la pleine propriété des terres, dont le domaine éminent appartenait auparavant au sultan, et attribuant les terres collectives aux notables locaux.

Joyce Akl, directrice générale des affaires foncières au ministère des Finances, entend accélérer la digitalisation. © Muriel Rozelier

En plus d’établir les bornes géodésiques, les méthodes de repérage topographique et de calcul, une administration foncière est mise en place: inspiré du livre foncier germanique et du «Code Napoléon», le nouveau dispositif repose sur la publicité foncière et l’individualisation des parcelles. Mais le rôle central confié — dès l’Empire Ottoman que les Français confirment ensuite — aux moukhtars (autorités administratives locales élues chargées notamment d’attester de l’identité et de certifier des démarches administratives) et aux juges fonciers dans l’identification des ayants droit favorise les passe-droits et contribue jusqu’à aujourd’hui à renforcer l’influence des notables locaux. Lorsque la France se retire en 1943, seuls 35% du territoire libanais sont cadastrés. Contrairement à la Syrie, qui engage à partir des années 1950 de profondes réformes agraires et des nationalisations, le Liban conserve l’architecture foncière du mandat.

UN CADASTRE INACHEVÉ

Un siècle plus tard, le chantier reste inachevé. Selon l’Ordre des topographes libanais, 40% du territoire est aujourd’hui à la fois délimité et cadastré, 40% ont été délimités sans que le cadastrage soit achevé, tandis qu’environ 20% du pays n’a encore été ni délimité ni cadastré. Les lacunes concernent les régions montagneuses ainsi que certaines zones frontalières, au cœur des contentieux avec la Syrie et Israël. Le cadastre a néanmoins connu plusieurs modernisations techniques, notamment grâce à de nouvelles photographies aériennes et à la mise en place d’un réseau permanent de stations GPS. Aujourd’hui, le pays compte près de 7.000 plans cadastraux. Informatisé entre 1995 et 2005, le registre foncier reste incomplet: plusieurs millions de documents, notamment les plus anciens, doivent être numérisés. Nommée en 2025 à la tête du service cadastral, Joyce Akl entend accélérer la digitalisation afin de lutter contre la corruption. Une proposition de loi portée par le ministère des Finances prévoit de confier aux notaires le contrôle des valeurs déclarées dans les contrats sur la base de barèmes fiscaux, afin de réduire les échanges entre les services des impôts et l’administration foncière.

Des catégories ottomanes toujours présentes dans les registres

La loi foncière votée en 1930 a intégré différentes catégories de terres héritées des Ottomans: les terres mulk correspondent à la pleine propriété privée; les terres amiri, dont le domaine éminent relevait jadis du sultan, sont aujourd’hui détenues par leurs propriétaires inscrits au registre foncier et titulaires de titres de propriété. Les terres matruk sont affectées à un usage collectif ou public, tandis que les terres mawat désignent des terrains inhabités, non exploités. S’y ajoutent les biens waqf (biens de mainmorte), principalement dévolus aux nombreuses fondations religieuses. Selon la consultante Raghda Jaber-Azad, le maintien de ces catégories s’explique notamment par les règles successorales attachées aux terres amiri. «Au Liban, les successions des musulmans relèvent des juridictions religieuses et du droit musulman, qui attribue généralement aux femmes une part inférieure à celle des hommes. Les terres amiri y font exception: leur transmission est régie par une loi ottomane de 1912, appliquée par les tribunaux civils, qui accorde aux femmes des droits successoraux égaux à ceux des hommes», explique-t-elle. Les tentatives visant à les supprimer ont toutes été abandonnées, du fait de cette particularité.